胡善慶:華裔是「永久的外國人」?對FISA修正案及702條款的分析

2017年08月21日     7,563     檢舉

斯諾登2015年在一個來自俄羅斯的即時錄像轉播中。

美國公眾對外國情報監察法(Foreign Intelligence Surveillance Act, FISA)修正案了解很少,尤其是對它的702條款、以及政府在此法下所從事的秘密活動。從2013年開始,大量觸目驚心的細節被逐步披露出來,揭示了美國政府是怎樣操縱這個法案所賦予的權力,危害公民權利,給不少遵紀守法的無辜公民帶來嚴重的損失。FISA修正案的第七條(Title VII)包含了702條款,將於2017年底過期。不過,參議院已經於2017年6月6號提出了一個議案 [1],準備把FISA修正案的第七條不加修改,變成一個永久性的法律。

歷來,每當一項法律從臨時變成永久之後,國會往往只會把它所涉及的問題當作例行公事一樣,不作任何進一步辯論,不分析它是否公正、或者是否已過時。然而,這可能是一件很危險的事情。當年的1882年華裔排除法案(Chinese Exclusion Act of 1882)剛開始有一個10年的期限;1892年被延期10年,並且擴大範圍;1902年變成永久性的法案。直到1943年,該法案才被撤銷(repealed)。這樣專門針對一個特定的、基於種族和國家來源人群的歧視性法案,竟然在美國這樣一個民主、自由的國家大行其道超過60年,引人深思。

天普大學的華裔物理教授郗小星在賓夕法尼亞的家中。司法部指控他將機密技術非法提供給中國,但在2015年撤銷了指控。

FISA修正案已經給不少在美亞裔、尤其是華裔造成了嚴重的傷害,如郗小星、陳霞芬等,如果不作任何修改變成永久性法案,勢必會帶來像1882年華裔排除法案那樣長期性的影響。今天,由於無數先輩的努力,我們亞裔有權利參與立法過程。我們有義務、有責任行使這項權利,保護我們的族裔的利益。

美國聯邦政府的水文專家陳霞芬去年被控從事間諜活動被逮捕。

在一個民主社會,政府的權力由人民賦予,並在人民的參與下被監督。本文作者作為一名亞裔美國公民,希望通過下面的分析,引起大家對FISA修正案重新授權(reauthorization)的關注。如果國會要對該法案進行重新授權,必須進行重大的修改,提高其透明度、監管機制以及問責機制。

筆者在此真誠呼籲所有的亞裔組織和個人:請花些時間了解這個問題,並大量宣傳,向有關立法人員表達自己的顧慮。我們將為我們的作為或不作為承擔後果。

FISA修正案(及其702條款)是什麼

上世紀60年代到70年代,美國境內對民權領袖、反戰示威人士和政治對手的間諜手段的濫用盛行[2,3,4]。水門事件後,國會採取了一些措施,以限制政府對民眾進行監視的權力。尤其是1978年通過了《外國情報監察法》(Foreign Intelligence Surveillance Act,FISA),從司法和立法角度對政府對外國組織和個人的監視活動進行監管。[5]

FISA法案允許政府在獲得法院許可的前提下,對外國組織和個人監視長達一年(包括通過電子設備或者實體措施)。該法規定,假借官方名義對他人進行監視,或者在監視活動中收集信息是非法的。只有指定的FISA法院[6]才有權提供許可手令(warrant),並且必須有正當的監視理由(probable cause)和具體的監視場所。法院必須確保擬報批的監視活動中涉及到美國人信息的部分,滿足「最小化要求」(Minimization Requirement)[7],限制政府通過合法途徑收集和引用不相關的個人信息的能力。

然而,2001年911事件後,上述對政府的監視權力的約束開始瓦解。藉助於令人質疑的行政權力,小布希政府搞了一系列大規模的、沒有正當手令許可的秘密的竊聽活動,包括對數百萬美國人的電話、電子郵件和其他電子通訊的監視。

國會於2008年對FISA法案進行了修訂[8],增加了第七條(Title VII)和第八條(Title VIII),尤其是第七條中的702條款,使上述的秘密監視活動合法化。進行這些修訂本來是為了約束政府的行為,使其只能對位於美國領土以外的「非美國人」(non-U.S. persons)的通訊進行監視。FISA法案本身的範圍非常廣,允許政府對「美國的國家的防衛、安全」、「美國的外交活動」做任意解釋。[9]

2008年FISA修正案702條款[10]特別禁止針對「美國人」(U.S. person)(包括美國公民和永久居民),並且要求任何監視活動必須與憲法第四、第五修正案關於隱私權、公民自由權的保護要求一致。

FISA修正案最初被授權有5年的有效期,於2012年被延期5年[11]。該法案將於2017年12月31日過期。今年6月6號推出的參議院S.1297號提案,要求將FISA修正案702條款變成永久條款。

美國科學家聯合會(The Federation of American Scientists, FAS)維護著一個全面的文檔,羅列了從1978年至今的有關FISA及其修正案的事件和文件的網頁連結[12],並有一個對702條款的簡要說明[13]。

FISA修正案當前已知的一些問題

911事件後,美國政府的大規模監視活動一直是在非常隱秘的情況下進行,很少有人知道政府是在FISA及其修正案的授權下操作。直到斯諾登(Edward Snowden)從2013年開始對此進行披露。

斯諾登的披露顯示,美國政府撒了一個很大的網用來收集屬於數百萬計的美國人的「附帶性」(incidental)信息[例證見15, 16]。《華盛頓郵報》在2014年發現國家安全局(National Security Agency, NSA)對普通網民(包括美國人和非美國人)的通訊的截獲監聽的數量,至少是對合法地監聽的外國人的9倍。這個數字被認為是對實際情況大大低估,但這是當時唯一可以取得的數據。

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